[기획시론] ‘겉칠하기식 재생’만으로는 안 된다
-화천읍, 이제 ‘입체적 도심 재편’으로 전환하라
전후 70여 년의 세월이 흐른 화천읍 시가지가 중대한 갈림길에 서 있다.
오랜 세월 형성된 저층 노후주택과 잘게 나뉜 필지, 좁은 골목길, 부족한 주차공간은 이제 단순한 미관의 문제가 아니다. 주민의 삶의 질과 안전, 도심 상권의 경쟁력, 나아가 화천읍의 지속가능성을 좌우하는 구조적인 문제가 되고 있다.
그동안 골목과 담장을 정비하고 경관을 개선하는 여러 도시재생사업이 추진돼 왔다. 이러한 사업 자체의 의미를 부정할 필요는 없다. 낙후된 생활환경을 개선하고 지역의 모습을 가꾸며 주민공동체를 유지하는 데 나름의 역할을 해왔기 때문이다.
그러나 이제는 냉정하게 물어야 한다.
이러한 방식만으로 앞으로 20년, 30년 뒤의 화천읍을 살릴 수 있는가.
70여 년 동안 형성된 좁은 골목, 영세한 필지, 노후건축물, 부족한 주차공간이라는 근본적인 도시구조는 담장을 정비하고 거리에 색을 입히는 것만으로 해결하기 어렵다.
이제 화천읍의 도시정책은 ‘낡은 도시를 꾸미는 것’에서 ‘낡은 도시의 구조를 다시 짜는 것’으로 한 단계 전환해야 한다.
도심 공동화, 일이 벌어진 뒤 대응해서는 늦다
화천읍 중심시가지의 문제는 건물이 오래됐다는 데서 끝나지 않는다.
좁은 도로와 부족한 주차공간은 주민의 생활 불편뿐 아니라 상권에도 직접적인 영향을 미친다. 자동차 이용 비중이 높은 지역에서 편리하게 주차하고 식사와 쇼핑, 문화·여가를 즐기기 어렵다면 소비자는 점차 더 편리한 공간을 찾게 된다.
주거 문제도 마찬가지다.
청년과 신혼부부 등 젊은 세대가 원하는 주거환경과 기존 시가지 노후주택 사이의 격차가 커질수록 새로운 주거수요는 신축 주택이 공급되는 곳으로 움직일 가능성이 커진다.
앞으로 군 관련 주택이나 민간 공동주택 등이 외곽에 추가로 공급된다면 기존 도심의 인구와 소비에 어떤 영향을 줄 것인지도 미리 분석해야 한다. 아직 발생하지 않은 결과를 단정할 일은 아니지만, 주거기능이 외곽으로 이동할수록 중심상권이 받을 영향을 행정이 선제적으로 검토해야 하는 것은 분명하다.
사람이 빠져나가면 소비가 줄고, 소비가 줄면 빈 점포가 늘며, 빈 점포가 늘면 다시 도심의 매력이 떨어진다.
도심 공동화는 어느 날 갑자기 시작되는 것이 아니라 조금씩 진행되다가 어느 순간 회복하기 어려운 단계에 접어든다.
따라서 화천군의 공간정책도 사업 추진이 상대적으로 쉬운 외곽의 신규 개발지만 바라볼 것이 아니라 기존 도심을 어떻게 다시 살릴 것인가를 핵심 과제로 삼아야 한다.
밖으로 넓히는 화천에서, 안으로 채우는 화천으로
화천읍의 항공사진을 보면 이 도시가 가진 공간적 조건이 잘 드러난다.
산지와 수변 사이 제한된 평지에 시가지가 형성돼 있고, 도심 내부에는 오랜 세월 만들어진 저층 주거지와 상업시설이 밀집해 있다.
이러한 지형에서 외곽 확장만을 반복하는 방식에는 분명 한계가 있다.
오히려 기존 시가지의 토지를 효율적으로 이용하면서 주거와 상업, 의료, 복지, 행정, 주차 기능을 가까운 생활권에 집약하는 방향을 진지하게 검토해야 한다.
화천읍이 추구해야 할 공간전략은 명확하다.
외곽 확장에서 기존 도심 집약으로,
개별 필지 개발에서 블록단위 재편으로,
평면적 토지 이용에서 입체적 이용으로,
기능 분리에서 주거·상업·의료·복지의 복합화로,
전면 일괄개발에서 선도구역 중심의 단계적 개발로 전환하는 것이다.
이를 화천의 규모와 특성에 맞게 구현한다면 ‘화천형 컴팩트타운’이라 부를 수 있을 것이다.
도야마에서 배우되, 화천 방식으로 적용하자
일본 도야마시는 인구 감소와 고령화에 대응해 대중교통축과 도심·지역생활거점을 중심으로 주거와 도시기능을 유도하는 컴팩트시티 정책을 오랫동안 추진해 온 대표적인 도시다.
도야마의 성과를 과장할 필요는 없다. 최근에는 자연적 인구감소의 영향으로 도심 거주인구 유지에도 어려움이 나타나고 있다.
그럼에도 중심시가지의 전입 초과가 장기간 이어지고, 대중교통 접근성이 좋은 지역에 인구와 생활기능을 유도하는 도시정책을 지속하고 있다는 점은 주목할 만하다.
도야마의 핵심은 건물을 무조건 높게 짓는 데 있지 않다.
도시가 무질서하게 넓어지는 것을 억제하고 사람들이 생활하는 장소와 필요한 도시기능을 가능한 한 가까이 모으는 것이다.
물론 철도와 노면전차망을 중심으로 한 도야마의 모델을 화천에 그대로 적용할 수는 없다.
화천은 이를 ‘보행권 중심 생활거점형 컴팩트타운’으로 번역해야 한다.
주거와 병·의원, 약국, 상점, 음식점, 돌봄시설, 행정서비스와 문화공간을 가까운 생활권에 배치해 청년에서 고령자까지 보다 편리하게 살아갈 수 있는 도시를 만드는 것이다.
롯폰기 힐스에서 배울 것은 ‘규모’가 아니라 ‘공간 재편 방식’이다
도쿄 롯폰기 힐스의 재개발 전 모습에도 화천이 참고할 만한 부분이 있다.
개발 전 이 지역에는 목조 저층주택과 작은 공동주택 등이 밀집해 있었고, 내부 도로는 폭 3m 안팎에 불과해 소방차 진입도 어려운 곳이 있었다. 이후 장기간의 주민협의와 재개발을 통해 세분된 토지를 통합하고 건축물을 집약하면서 도로와 보행공간, 오픈스페이스를 확보했다.
물론 세계적인 대도시 도쿄의 부동산 시장과 화천의 여건을 직접 비교할 수는 없다.
화천이 배워야 할 것은 초고층 건물의 높이나 사업규모가 아니다.
잘게 쪼개진 토지를 일정 규모로 통합하고, 주차와 기반시설은 지하와 건축물 내부로 넣으며, 지상에는 보행공간과 상업·공공시설을 배치하고, 상부에 주거기능을 담는 ‘입체적 공간 재편의 원리’다.
땅이 좁다고 항상 새로운 땅을 찾아야 하는 것은 아니다.
이미 있는 땅을 더 잘 쓰는 것도 개발이다.
국내에도 공공주도 복합개발의 수단이 있다
우리나라에서도 쇠퇴지역의 기능을 복합적으로 재편하기 위한 도시재생혁신지구 등이 실제로 추진되고 있다.
2025년에도 국토교통부는 신규 도시재생혁신지구를 선정했으며, 서울 용산 도시재생혁신지구에서는 LH와 SH가 공영주차장 등 국·공유지를 활용해 공공청사와 공공주택 604호, 산업·상업기능 등을 결합하는 복합개발을 추진하고 있다.
화천이 이와 같은 대도시 사업을 그대로 복제할 수는 없다.
하지만 공공이 토지와 사업구조를 조정하고 주거·상업·행정·생활서비스를 하나의 사업으로 결합한다는 원리는 충분히 참고할 수 있다.
화천읍 도시재생도 이제 단순한 환경정비를 넘어 주차·주거·상업·의료·복지·공공서비스를 함께 재배치하는 실질적인 도시구조 개선으로 발전할 필요가 있다.
화천읍 도심 재편을 위한 5대 대전환
1. 저이용 공공자산부터 활용해 도심의 숨통을 틔우자
대규모 도심 재편에는 시간이 필요하다.
그러나 주민과 방문객이 겪는 주차 불편은 당장 대응할 수 있는 문제다.
우선 화천읍 도심의 공공소유 토지와 노후 관사·시설 등 가운데 활용도가 낮거나 중장기 활용계획이 없는 자산이 실제로 얼마나 있는지 전수조사할 필요가 있다.
확보 가능한 부지가 있다면 철거·정비 후 공영주차장이나 임시주차장으로 활용하는 방안을 검토할 수 있다.
차를 세울 수 있어야 사람이 머물고, 사람이 머물러야 상권에도 소비가 발생한다.
다만 장기적으로 귀중한 도심 토지를 모두 평면주차장으로 사용하는 것 역시 바람직하지 않다.
단기적으로는 주차공간을 확보해 숨통을 틔우고, 장기적으로는 복합개발을 통해 주차장을 지하나 건축물 내부에 배치해 지상공간을 다시 사람에게 돌려주는 전략이 필요하다.
2. 노후블록은 ‘입체·복합개발’로 재편하자
노후한 구옥 밀집지역을 필지별로 하나씩 다시 짓는 방식으로는 도로와 주차, 공공공간 문제를 함께 해결하기 어렵다.
여건이 맞는 지역은 여러 필지를 일정한 블록으로 묶어 건축물과 기반시설을 함께 정비하는 방법을 검토해야 한다.
예를 들어 지하에는 주차장과 설비를 배치하고, 지상 저층부에는 음식점·상점·병·의원·약국·돌봄시설·생활SOC·공공서비스를 배치하며, 상부에는 공동주택을 조성하는 형태가 가능하다.
여기서 중요한 것은 ‘초고층’이 아니다.
화천의 주택수요와 사업성, 일조·경관, 기반시설 용량, 군사시설 관련 규제 등을 종합적으로 검토해 중층 또는 중고층 수준의 적정한 밀도를 찾는 것이 중요하다.
주거 유형도 획일적인 아파트가 아니라 청년·신혼부부·고령자와 지역의 실제 수요에 맞는 다양한 형태로 설계해야 한다.
목표는 높은 건물을 짓는 것이 아니라 같은 땅을 더 효율적으로 사용해 더 나은 생활환경을 만드는 것이다.
3. 수도권식 민간 재개발이 아니라 ‘공공성 있는 복합개발’이어야 한다
여기에는 반드시 현실적인 질문이 따라온다.
“인구가 많지 않은 화천에서 재개발의 사업성이 있겠는가.”
이 질문을 피해서는 안 된다.
화천의 도심 재편을 수도권의 민간 분양형 재개발 방식으로 접근하는 데에는 한계가 있다. 한정된 주택수요 속에서 분양수익만으로 도로와 주차장, 공공시설까지 확보하기는 쉽지 않기 때문이다.
따라서 화천형 도심 재편은 단순한 아파트 사업이 아니라 주거와 도시 인프라를 결합한 공공성 있는 개발사업으로 설계해야 한다.
공공부지와 민간 노후필지를 연계하고, 필요하다면 공공임대 또는 특화주택과 주차장·의료·돌봄·상업·문화·행정시설을 함께 배치해야 한다.
국토교통부는 2026년에도 주거와 돌봄·일자리 서비스를 결합한 특화주택 사업을 선정하고 있다. 지방의 주거정책 역시 단순히 주택의 숫자를 늘리는 방식에서 생활서비스와 결합하는 방향으로 진화하고 있다는 의미다.
LH를 비롯한 공공기관, 강원특별자치도와 지역 공공개발기관의 참여 가능성도 사업유형에 따라 검토할 수 있다.
중요한 것은 “집을 지어 얼마나 남길 것인가”가 아니라 “도심의 지속가능성을 위해 어떤 기능을 어디에 다시 배치할 것인가”라는 관점이다.
4. ‘공간혁신구역’이라는 구호보다 현행 제도를 정확히 활용하자
현행 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에는 도시공간을 유연하게 재편할 수 있도록 도시혁신구역, 복합용도구역, 도시·군계획시설입체복합구역 제도가 마련돼 있다.
특히 도시혁신구역에서는 계획을 통해 건축물의 용도와 종류, 규모뿐 아니라 건폐율·용적률·높이와 기반시설 등에 관한 사항을 종합적으로 정할 수 있다.
따라서 화천군도 처음부터 특정 제도가 당연히 적용된다고 전제하기보다는, 도심의 토지소유 현황과 용도지역, 노후도, 기반시설, 사업성 등을 분석한 뒤 이러한 공간혁신 제도와 도시재생혁신지구 등의 적용 가능성을 검토해야 한다.
그 첫 단계가 ‘화천읍 도심공간 재구조화 마스터플랜’이어야 한다.
어디를 보존할 것인지, 어디를 정비할 것인지, 어디를 블록단위로 재편할 것인지부터 객관적인 자료를 통해 결정해야 한다.
5. 화천읍 전체가 아니라 ‘1호 선도블록’부터 시작하자
화천읍 전체를 한꺼번에 철거하고 재개발하는 방식은 현실적이지도, 바람직하지도 않다.
그래서 필요한 것이 선도블록 전략이다.
노후도가 높고 주차와 도로 문제가 심하면서도 공공부지 활용 가능성이나 기존 상권과의 연계성이 높은 곳을 대상으로 후보지를 선정해 ‘화천형 입체복합개발 1호 사업’을 추진하는 것이다.
첫 사업에서는 주차와 주거, 상업, 의료·돌봄, 공공서비스 가운데 해당 지역에 실제로 필요한 기능을 결합한다.
아울러 선도사업 대상지를 선정할 때는 군사시설 관련 규제와 경관·일조·기반시설 여건 등을 사전에 검토하고, 필요한 경우 군 당국과 협의해 현실적인 개발 높이와 밀도를 설정해야 한다.
그곳에서 주민들이 변화를 직접 체감하고 사업성을 검증한 다음 인접한 노후블록으로 단계적으로 확대하면 된다.
읍 전체를 단번에 바꾸겠다는 거대한 계획보다 한 블록을 제대로 바꾸는 성공사례 하나가 더 중요하다.
‘화천읍 도심재편 10년 로드맵’을 만들자
좋은 도시계획도 실행 일정이 없다면 그림에 그치고 만다.
화천읍 도심 재편에는 적어도 10년을 내다보는 단계적인 로드맵이 필요하다.
1단계인 1~2년은 ‘조사와 준비, 단기 처방’의 시기로 삼아야 한다.
도심 내 노후건축물과 빈집·빈 점포, 주차수요, 공공부지, 토지소유 현황 등을 조사하고, 활용 가능한 공공부지가 있다면 임시주차장 등으로 우선 활용한다. 동시에 도심 재구조화 마스터플랜을 수립하고 선도블록 후보지를 선정한다.
2단계인 3~5년은 ‘1호 선도사업 실행’의 시기다.
주민협의와 사업성 분석, 토지 확보 방안, 군사규제 검토, 중앙정부 및 공공기관 협의를 거쳐 가장 실현 가능성이 높은 1호 입체복합개발을 추진한다.
3단계인 5~10년은 ‘성과 검증과 확산’의 시기다.
첫 사업의 주거 만족도와 상권효과, 주차개선, 사업성 등을 검증한 뒤 성공한 모델을 인접 블록으로 확산한다. 동시에 전통시장과 주요 상가, 공공시설, 수변공간 등을 보행동선으로 연결해 도심 전체의 체류시간을 늘려야 한다.
이렇게 해야 도시정책이 일회성 공모사업이나 특정 단체장의 임기에 좌우되지 않고 장기간 지속될 수 있다.
재개발의 목적은 건물이 아니라 ‘사람’이어야 한다
도심 재편의 목적은 오래된 집을 부수고 높은 건물을 세우는 데 있지 않다.
사람이 다시 살고 싶고, 머물고 싶고, 찾아오고 싶은 도심을 만드는 것이 목적이다.
개발 과정에서 기존 주민이 밀려나고 기존 상인이 감당하기 어려운 임대료 때문에 떠나야 한다면 그것은 성공적인 도시재편이라 할 수 없다.
따라서 원주민 재정착과 고령자 주거대책, 세입자 보호, 기존 상인의 재입점 방안과 공공임대상가 등의 수단도 사업 초기부터 검토해야 한다.
특히 고령화가 진행되는 지방 소도시에서는 엘리베이터와 무장애 설계, 의료·돌봄시설, 가까운 장보기 공간과 휴식공간을 주거와 함께 설계하는 것이 중요하다.
화천형 컴팩트타운은 부동산 사업이 아니라 앞으로 화천에서 살아갈 사람들의 생활공간을 다시 설계하는 사업이어야 한다.
도시재생과 재개발, 이제는 둘을 연결할 때다
도시재생과 재개발을 서로 반대되는 개념으로만 볼 이유는 없다.
담장을 정비하고 골목환경을 개선하는 사업도 필요하다. 전통시장과 골목상권을 지원하고 지역공동체를 유지하는 일 역시 중요하다.
하지만 도시의 물리적 구조 자체가 오늘의 생활방식을 감당하기 어려운 곳이라면 그보다 적극적인 정비가 필요하다.
보존할 곳은 보존하고, 고쳐 쓸 곳은 고쳐 쓰며, 구조적 한계에 도달한 곳은 블록단위로 다시 짓는 ‘재생과 정비의 결합’이 필요하다.
그것이 도시재생을 포기하는 것이 아니라 오히려 도시재생을 한 단계 발전시키는 길이다.
화천군과 지역 정치권 역시 외곽에 새로운 공간을 공급하는 데 익숙했던 기존 공간정책에서 벗어날 필요가 있다.
새로운 화천을 만들기 위해 반드시 새로운 땅이 필요한 것은 아니다.
이미 우리가 가지고 있는 화천읍의 땅을 더 효율적으로 쓰고, 노후한 도심에 새로운 주거와 생활기능을 넣고, 낮뿐 아니라 저녁에도 사람이 머무는 도시를 만드는 일
이 먼저다.
화천의 다음 70년은 지금의 도심에서 시작돼야 한다
화천읍은 산과 강이라는 분명한 공간적 조건을 가진 도시다.
그 조건은 약점만은 아니다.
도시가 어디까지 넓어질 것인가가 아니라 어떻게 더 밀도 있고 편리하게 살아갈 것인가를 고민하게 만드는 조건이기도 하다.
이제는 밖으로 넓히는 화천에서 안으로 채우는 화천으로, 개별 건물을 손보는 도시에서 블록과 생활권을 다시 설계하는 도시로 나아갈 때다.
지하와 건축물 내부에는 주차와 기반시설을 넣고, 지상에는 사람과 상권을 위한 공간을 확보하며, 그 위에는 청년과 신혼부부, 고령자 등 다양한 세대가 함께 살아갈 수 있는 주거를 배치하는 방식도 적극 검토해야 한다.
골목에 색을 더하는 것만으로 도시의 미래를 만들 수는 없다.
이제는 도시의 구조 자체를 바꾸는 재생이 필요하다.
화천의 다음 70년을 준비한다면 그 출발점은 외곽의 새로운 개발지가 아니라 우리가 이미 가지고 있는 화천읍 도심이어야 한다.
낡은 도심을 버리고 새로운 도시를 만드는 것이 아니라, 낡은 도심 안에 새로운 도시를 만들어야 한다.
그것이 화천읍 도시재생의 다음 단계이며, 지금부터 준비해야 할 ‘화천형 도심 대전환’이다.
<김용식>
“산과 수변 사이 제한된 평지에 형성된 화천읍 시가지. 이제 외곽 확장보다 기존 도심의 효율적·입체적 활용을 고민해야 할 때다.”
